Як успішно реформувати український ринок фінансових послуг?

Як успішно реформувати український ринок фінансових послуг?

Уже тривалий час в Україні обговорюється тема ліквідації Національної комісії що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (Нацкомфінпослуг) і розподілу її регулятивних функцій між Національним Банком України (НБУ) та Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР). У липні 2016 року Верховна Рада України ухвалила у першому читанні відповідний законопроект (№ 2413а) але поки що подальше його проходження зупинилось.

Не всі учасники ринку фінансових послуг підтримують цей законопроект, а зокрема ідею передачі НБУ функцій з регулювання ринку страхових послуг. Так, деякі представники страхових компаній вказують на це, що цьому ринку потрібен свій регулятор, який розумітиме його специфіку. Такої ж думки дотримується і народний депутат України Максим Поляков.

Попри спротив зі сторони певних учасників ринку фінансових послуг законопроект про ліквідацію Нацкомфінпослуг буде прийнятий, а регуляторні функції Комісії будуть розподілені між НБУ та НКЦПФР. Підстави для такої впевненості дає те, що ліквідація Нацкомфінпослуг і розподіл її функцій це одне із зобов’язань, яке взяла на себе Україна перед МВФ.

Після ліквідації Нацкомфінпослуг НБУ та НКЦПФР суттєво посилять свої регуляторні можливості на ринку фінансових послуг. НБУ здійснюватиме нагляд за страховими, лізинговими та факторинговими компаніями, кредитними спілками, бюро кредитних історій, ломбардами та інших фінансовими компаніями. За словами заступника Голови НБУ Катерини Рожкової після реформи Банк зможе швидко і ефективно виявляти і зупиняти схемні операції на фінансовому ринку, запобігаючи повторенню ситуацій із вкладниками банку «Михайлівський».

Для ліквідації Нацкомфінпослуг є цілий ряд передумов: по-перше, за роки свого існування цей орган виявився неефективним і слабким регулятором. По-друге якість і оперативність роботи Комісії була низькою, часто-густо Комісія створювала нічим не виправдані бюрократичні перешкоди учасникам ринку (наприклад, пакет документів для внесення в Державний реєстр фінансових установ могли не прийняти через те, що документи були погано прошиті або сторінки пронумеровані не в тому місці). По-третє, у Нацкомфінпослуг працюють чиновники, які є неконкурентними на ринку праці, рівень їх підготовки часто не відповідає рівню завдань, які стоять перед ними, а низький рівень винагороди за працю абсолютно не мотивує розвиватись і працювати ефективніше.

Ліквідація Нацкомфінпослуг одразу ж вирішить першу проблему – слабкість державного регулювання на ринку фінансових послуг. Завдяки тому, що НБУ та НКЦПФР зосередять у своїх руках нормотворчу та регуляторну діяльність вдасться забезпечити належний рівень державного регулювання. Варто також пам’ятати і про те, що потужне державне регулювання не є єдиною запорукою успіху. Важливо, щоб реформа не обмежилась ліквідацією Нацкомфінпослуг і переведенням її колишніх працівників у новостворені департаменти НБУ та НКЦПФР. Перетворення повинні відобразитись на якісних характеристиках працівників НБУ та НКЦПФР, які виконуватимуть функції нагляду за ринком фінансових послуг.

Нові підрозділи НБУ та НКЦПФР, які виконуватимуть функції Нацкомфінпослуг слід укомплектувати на конкурсній основі фахівцями із високим рівнем підготовки.До конкурсу на нові посади слід допустити людей, які мають відповідний рівень освіти і (якщо цього вимагає конкретна посада) досвіду. Також принципово важливо вирішити питання належної компенсації праці нових спеціалістів. Потрібно знайти ресурси для гідної оплати праці спеціалістів для того, щоб мотивувати їх до ефективної роботи, а не до створення труднощів учасникам ринку з метою отримання від учасників ринку подяки за допомогу у подоланні цих труднощів.

Важливим є питання матеріально-технічного забезпечення нових підрозділів. Сьогодні якість роботи будь-якого органу залежить від інформаційних технологій, які він використовує у своїй діяльності, тому підрозділи, які виконуватимуть функцію нагляду на ринку фінансових послуг слід забезпечити відповідною технікою.

Запорукою успіху в реформі є зміна порядку ухвалення рішень регуляторами та запровадження відповідальності за прийняті рішення.

Практика діяльності НБУ показала, що регулятор здатний ухвалювати рішення керуючись політичними мотивами, емоціями чи іншими факторами, а не законом. Деякі представники НБУ, наприклад, уже сьогодні говорять про те, що на ринку фінансових послуг занадто багато фінансових і страхових компаній. Нацбанк і не приховує свої наміри провести зачистку ринку фінансових послуг. Так, у прес-релізі, опублікованому на сайті регулятора 07.07.2016 (в день прийняття у першому читанні проекту Закону № 2413а) говориться про те, що ліквідація Нацкомфінпослуг і розподіл її повноважень між НБУ та НКЦПФР дасть можливість очистити ринок від недобросовісних гравців. Залишилось тільки з’ясувати, хто є цими недобросовісними гравцями і за якими критеріями визначатиметься добросовісність.

Дуже важливо, щоб добросовісність визначалась виключно на основі вимог та нормативів, передбачених у законодавстві, а очищення ринку фінансових послуг не перетворилось на навішування ярликів і вимітання з ринку більшості компаній.

Для цього важливо передбачити механізм відповідальності посадових осіб регулятора за шкоду, завдану їх діями чи бездіяльністю. Наприклад, як відшкодовуватиметься шкода завдана учасникові ринку у якого за рішенням регулятора відібрали ліцензію, а в подальшому це рішення було визнане судом незаконним? Сьогодні такого механізму не існує і це суттєво знижує якість регулювання.

У цьому контексті яскраво ілюструє проблему ситуація навколо банку «Союз». Нагадаю, що 16 березня 2016 Національний банк ухвалив рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку «Союз» за вчинене систематичне порушення законодавства у сфері фінансового моніторингу. Окружний адміністративний суд міста Києва 28 березня визнав протиправним і скасував рішення Нацбанку про ліквідацію, але НБУ 28 квітня повторно ліквідував банк. Після цього Окружний адміністративний суд Києва 12 липня 2016 задовольнив новий позов у повному обсязі і вирішив зобов'язати Нацбанк відновити роботу «Союзу» в якості діючого банку, повернути його в усі інформаційні системи, до яких «Союз» був приєднаний. Тобто, відкликаючи банківську ліцензію, НБУ не мав жодних доказів, що посадові особи банку «Союз» порушують законодавство у сфері фінмоніторингу.

Рішення регулятора у першу чергу мають базуватись на законі і бути мотивовані законом. Механізм відповідальності за прийняті рішення суттєво дисциплінує посадових осіб регулятора і підвищить якість їх рішень.

Таким чином, ефективна реформа ринку фінансових послуг повинна передбачати запровадження механізму відповідальності регулятора і створювати реальні можливості для отримання учасниками ринку відповідних компенсацій, якщо судом буде встановлена незаконність дій регулятора.

Проблема з ухваленням рішень характерна і для діяльності НКЦПФР. Після ліквідації Нацкомфінпослуг НКЦПФР здійснюватиме нагляд також за недержавними пенсійними фондами та фондами фінансування будівництва і фондами операцій з нерухомістю.

Активно обговорюється і питання розширення повноважень НКЦПФР з метою приведення її діяльності у відповідність до світових стандартів і приєднання НКЦПФР до Міжнародної організації комісій з цінних паперів ( IOSCO ). У результаті, НКЦПФР отримає також право:

      вести розслідування та вимагати надання інформації від будь-яких юридичних або фізичних осіб;
      тримувати доступ до інформації з обмеженим доступом і можливості поширювати її;
      надавати допомогу іноземним органам влади навіть за відсутності явних порушень законодавства України про цінні папери.

Таке розширення повноважень та посилення статусу НКЦПФР передбачено домовленостями України з МВФ.

Збільшення функцій і повноважень НКЦПФР має супроводжуватись збільшенням обсягу її відповідальності. Сьогодні НКЦПФР практично не несе відповідальність за свої дії чи за дії посадових осіб.

Через недосконале та фрагментарне правове регулювання сьогодні Комісія має можливість виходити за межі своїх повноважень і уникати за це відповідальності. Цю ситуацію яскраво ілюструє збір Комісією інформації про небіржові угоди з цінними паперами. Законом України «Про цінні папери та фондовий ринок» не передбачено обов’язку учасників ринку повідомляти Комісії інформацію про укладені небіржові угоди. НКЦПФР називає цю інформацію адміністративними даними і, керуючись «Положенням про порядок складання та подання адміністративних даних щодо діяльності торговців цінними паперами до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку», затвердженим Рішенням НКЦПФР від 25.09.2012 № 1283 вимагає від торговців цінними паперами повідомляти ці дані.

При цьому законом не передбачено порядок використання цієї інформації. Як наслідок у випадку неправомірного її розголошення винних осіб неможливо буде притягнути до відповідальності.

Варто зауважити, що наявність широкого кола повноважень і відсутність важелів стримування у формі невідворотної юридичної відповідальності (штрафу, відшкодування учасникам ринку завданої шкоди тощо) за прийняті рішення не сприяють ефективному регулюванню.

Домагаючись розширення функцій з проведення перевірок і розслідувань представники НКЦПФР посилаються на міжнародний досвід. Варто, однак взяти до уваги і той міжнародний досвід, відповідно до якого посадові особи комісій з цінних паперів несуть серйозну відповідальність за свої дії. Наприклад, посадова особа комісії з цінних паперів США ( SEC) за порушення законодавства може бути притягнута до відповідальності у формі штрафу в розмірі до 5 000 доларів США, звільнена з посади із забороною займати подібні посади у майбутньому або засуджена до позбавлення волі на строк до 5 років.

У контексті роботи НКЦПФР також є актуальним питання про відповідальність за шкоду. Завдану учаснику ринку рішенням НКЦПФР, яке в подальшому було визнано судом незаконним. Сьогодні такого механізму, як і у випадку з НБУ, не існує.

Якщо взяти до уваги ті ж Принципи IOSCO , то одною із засад на основі яких функціонують комісії з цінних паперів є чітко встановлена відповідальність регулятора за його дії. Окрім того, принципами IOSCO передбачено, що регуляторний процес повинен бути чітким і послідовним, а регулятор має звітувати за свою діяльність, у тому числі перед учасниками ринку.

Таким чином, для того, щоб статус НКЦПФР відповідав світовим стандартам необхідно не лише розширити її повноваження, а й запровадити механізм відповідальності посадових осіб НКЦПФР за дії чи бездіяльність в ході виконання ними своїх обов’язків, встановити чіткі і послідовні регуляторні процедури і організувати зрозумілий і прозорий процес ухвалення рішень Комісією.

Поки цих стандартів не досягнуто, забезпечити належний рівень регулювання та довіри інвесторів та інших учасників ринку до НКЦПФР неможливо.

Для ефективного реформування ринку фінансових послуг в Україні необхідно вжити ряд комплексних заходів, спрямованих на:

      Формування нового кадрового складу регуляторів ринку з метою залучення професіоналів з високим рівнем мотивації, забезпечивши їх гідним рівнем відшкодування та технічними засобами для виконання покладених на них завдань.
      Створення умов за яких рішення ухвалюватимуться регуляторами виключно на підставі закону, а не на основі політичної чи економічної ситуації.
      Встановлення вичерпних переліків повноважень регуляторів та чітке розмежування повноважень і сфер відповідальності посадових осіб регуляторів.
      Досягнення прозорості та послідовності в процесі ухвалення рішень. У рішеннях регулятора повинні наводитись мотиви їх ухвалення.
      Впровадження відповідальності посадових осіб регуляторів за дії чи бездіяльність під час виконання ними своїх обов’язків.
      Впровадження механізму відшкодування регуляторами шкоди, завданої учасникам ринку фінансових послуг діями чи бездіяльністю.

Перші результати від впровадження цих заходів створять значний кредит довіри до регуляторів серед учасників ринку і нікого не лякатиме збільшення повноважень НБУ та НКЦПФР. Більше того, думаю, що після таких докорінних змін усі гравці ринку будуть раді новій структурі державного регулювання ринку фінансових послуг і це відобразиться на іноземних інвесторах, які повірять у перспективи вкладення грошей в український фінансовий сектор.

23.11.2016